Raad moet bestemmingsplan vaststellen of anders schade compenseren

In de gemeente Enkhuizen bestonden sinds het begin van deze eeuw plannen om in het gebied Gommerwijk West West over te gaan tot het realiseren van een woningbouwproject voor circa 600 tot 700 woningen. Dat leidde tot het op percelen vestigen van een voorkeursrecht op basis van de Wet Voorkeursrecht Gemeenten. Tevens werd gewerkt aan een bestemmingsplan, dat in 2008 werd vastgesteld. Blijkens dit bestemmingsplan zou een aanzienlijk deel van de gronden in eigendom en pacht bij een ter plaatse gevestigde tuindersbedrijf worden bestemd met de bestemming “wonen nader uit te werken”. Een gedeelte van het bouwblok met daarop de woning kreeg de bestemming “wonen”. De tuinder is indertijd in beroep gegaan tegen dit bestemmingplan. Ter zitting in 2009 verklaarde de Raad dat de percelen van de tuinder uiterlijk in 2017 aan de beurt zouden zijn voor woningbouwontwikkeling. Mede daarom werd het beroep ongegrond verklaard. 

Dit bestemmingsplan hield feitelijk in dat het agrarische bedrijf onder overgangsrecht werd gebracht en verder gold er een bouwverbod,  Dat betekent dat nieuwbouw om te komen tot bedrijfsontwikkeling al sinds circa 2008 stil ligt. Dat dit ook problemen met zich mee heeft gebracht in het kader van de bedrijfsopvolging naar de volgende generatie zal duidelijk zijn. De gemeente maakte in de jaren na 2008 geen aanstalten om over te gaan tot het uitwerken van het bestemmingsplan respectievelijk om te komen tot woningbouw. Verwezen werd onder meer naar de toenmalige crisis op de woningmarkt. In 2016 werd er door het bedrijf een schriftelijk verzoek gedaan bij het College en de Raad om te komen tot uitwerking van het bestemmingsplan. Dat verzoek werd afgewezen. Niet omdat men definitief afzag van woningbouwplannen maar omdat de tijd er nog niet rijp voor was. Steeds werd er namens de zijde van de gemeenteraad gesteld: Er komt wel woningbouw maar nu nog even niet. De tuinder nam geen genoegen met deze gang van zaken en ging in beroep bij de Afdeling. Bij uitspraak van 12 september 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2972) werd geoordeeld dat het College het verzoek tot afwijzing van het verzoek tot uitwerking van de bestemming, alsmede het daaropvolgende besluit tot ongegrondverklaring van het bezwaar van de tuinder onbevoegd had genomen. Immers, de Raad had moeten beslissen en niet het College. De tuinder heeft het verzoek nogmaals herhaald bij de Raad en ook dat verzoek werd afgewezen. Er werd beroep ingesteld bij de Afdeling. De Afdeling deed de uitspraak op 17 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1221). De Afdeling was het met de tuinder eens. De Raad werd opgedragen binnen 26 weken na verzending van de uitspraak een definitief besluit te nemen. Dat zou kunnen inhouden de vaststelling van een uitwerking van het bestemmingsplan of de afwijzing van de aanvraag. Op niet tijdig beslissen werd een dwangsom gesteld van € 100,00 per dag met een maximum van € 15.000,00.

De Raad deed binnen de 26 weken termijn niets. Daarom heeft de tuinder uiteindelijk de dwangsom ad € 15.000,00 ingevorderd. De tuinder bleef echter volhardend. Er was nog steeds geen beslissing genomen op het verzoek uit 2018 en in augustus 2020 werd daarom verzocht een beslissing te nemen en wel binnen enkele weken. 

Vervolgens was er sprake van een ommezwaai in de houding van de Raad. Was tot dan toe het standpunt dat er zou worden uitgewerkt zodat er woningbouw zou komen, op 27 oktober 2020 werd door de Raad het besluit genomen om het verzoek om het bestemmingsplan uit te werken te weigeren met de mededeling dat voor de percelen van de tuinder een bestemmingsplan zou worden opgesteld. Dat bestemmingsplan zou dan inhouden dat het feitelijke agrarische gebruik positief bestemd zou worden. Overigens zou dat niet betekenen dat de tuinder weer bouwmogelijkheden zou krijgen. Het zou feitelijk inhouden dat het overgangsrecht dat op dat moment al sinds 2008 gold, positief zou worden bestemd. Dus zonder bouwmogelijkheden. Het bedrijf was al in beroep gegaan tegen het feit dat er wederom niet tijdig was beslist en had om oplegging van een forse dwangsom gevraagd. Gelet op art. 6.20 lid 3 Awb, diende de Afdeling in 2021 te beslissen op het alsnog genomen besluit van 27 oktober 2020 om een bestemmingsplan vast te stellen voor de percelen van de tuinder. 

De Afdeling is op 24 maart 2021 tot een bijzondere en opmerkelijke uitspraak gekomen. Betoogd is bij de Afdeling dat er in strijd is gehandeld met vertrouwensbeginsel. Niet alleen vanwege de vele, ook schriftelijke, stellingen en standpunten uit het verleden dat er zou worden uitgewerkt maar ook op basis van mondelinge verklaring gedaan tijdens een zitting van de Voorzieningenrechter van de Afdeling die geleid hebben tot de uitspraak van 19 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:480). Tijdens de zitting die geleid heeft tot deze uitspraak zijn er stellige standpunten ingenomen namens de Raad dat er daadwerkelijk zou worden uitgewerkt in 2020 en dat een terugkeer naar de agrarische bestemming niet wenselijk werd geacht. 

Het besluit van 27 oktober 2020 om voor de percelen grond alsnog een bestemmingsplan vast te stellen waarbij het feitelijke gebruik positief zou worden bestemd was volgens de tuinder in strijd met het vertrouwen dat gewekt was, Zie de hierboven bedoelde uitspraak van 19 februari 2020 en de toezeggingen die daaruit voortvloeiden.. Het feit dat de Raad nu ineens stelt dat de gemeente de grond van de tuinder de komende vijf jaar zeker niet nodig zou hebben voor het realiseren van woningbouw doet daar niet aan af.

De Afdeling reageert als volgt op deze beroepsgrond. 

De Afdeling gaat allereerst in op de sinds 29 mei 2019 tot stand gekomen jurisprudentie over het beroep op het vertrouwensbeginsel. De Afdeling citeert de hierboven bedoelde uitspraak van 19 februari 2020 en stelt zich op het standpunt dat de gedane uitlatingen van de Raad vallen te kwalificeren als een toezegging. De tuinder mocht hier gerechtvaardigde verwachtingen aan ontlenen. Immers, aldus de Afdeling, de Raad heeft zonder voorbehoud aangegeven dat daadwerkelijk een uitwerkingsplan zal worden vastgesteld waarbij ook nog concrete tijdstippen zijn weergegeven. Vervolgens gaat de Afdeling in op het “stappenplan” dat de Afdeling hanteert bij de vaststelling of er sprake is van een schending van het vertrouwensbeginsel en wat de gevolgen daarvan zijn. Er kunnen zwaarder wegende belangen spelen zoals het algemeen belang of belangen van derden. Heeft de betrokkene op basis van de gerechtvaardigde verwachtingen handelingen verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij of zij schade heeft geleden of nadeel ondervonden? Wanneer de gerechtvaardigde belangen niet kunnen worden gehonoreerd dan kan er, aldus de Afdeling, reden zijn om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming. De Afdeling houdt de mogelijkheid open dat er alsnog een weigering komt om de gronden van de tuinder uit te werken voor woningbouw. 

De Raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de grond van de tuinder de eerstkomende vijf jaar zeker niet nodig is, zodat er geen reden is om nu reeds uit te werken. Bovendien heeft men geen overeenstemming met de tuinder over uitkoop van het bedrijf en onteigening is niet aan de orde omdat men de grond de komende vijf jaar zeker niet nodig heeft. Er zou geen sprake zijn van een initiatiefnemer voor eventuele woningbouw en de tuinder zou woningbouw zelf ook niet kunnen realiseren. 

De Afdeling overweegt dat de motivering van de Raad grotendeels is gebaseerd op een tijdsaspect. Maar de Raad heeft daarbij evenwel onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat hij niet kan overgaan tot een uitwerking van de aan de gronden van de tuinder toegekende woonbestemming. Zo had men er ook voor kunnen kiezen om een relatief globale uitwerking van het bestemmingplan vast te stellen. Van de Raad had mogen worden verwacht te bepalen of er daadwerkelijk zou kunnen gebouwd. Het staat de Raad op zich vrij om het verzoek af te wijzen om een daartoe strekkende planologische maatregel als een uitwerkingsplan vast te stellen, echter alleen op grond van daartoe nopende gewijzigde planologische inzichten en na een afweging van alle daarbij aan de orde komende belangen waaronder de belangen van de tuinder. Als de Raad daartoe zou besluiten dient de plicht om voor deze gronden een uitwerkingsplan vast te stellen, komen te vervallen. Maar in die situatie dient de Raad te onderzoeken of en zo ja in hoeverre aan de tuinder enige vorm van compensatie moet worden geboden voor schade die het bedrijf heeft geleden in het bijzonder, omdat het bedrijf rechtvaardig heeft vertrouwd op de juistheid van hiervoor beschreven uitlatingen die aan de Raad kunnen worden toegerekend. Natuurlijk kan de Raad alsnog beslissing om alsnog te kiezen voor woningbouw. 

Deze uitspraak toont aan dat in uitzonderlijke gevallen waarin (meermalen) gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat er een bestemmingsplan zal worden vastgesteld de Raad van de gemeente niet meer zonder meer de vrijheid heeft om alsnog te besluiten om dit bestemmingsplan niet vast te stellen. Dat laatste kan slechts aan de orde zijn na uitdrukkelijk, alle aan de orde zijnde belangen, te hebben afgewogen en met de bereidheid om aan de gedupeerden een vorm van schadecompensatie aan te bieden. De Afdeling heeft de Raad opgedragen om alsnog een beslissing te nemen binnen 26 weken op straffe van een dwangsom. 

%d bloggers liken dit: