Op 25 februari 2020 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (het CBb) een interessante uitspraak gedaan met betrekking tot de vraag wanneer een melkveehouder buitensporig hard geraakt wordt als gevolg van de vaststelling van fosfaatrechten (ECLI:NL:CBB:2020:114).
In die uitspraak wordt onder meer inzicht gegeven in hoe de bestuursrechter beoordeelt of sprake is van een individuele buitensporige last. Daarbij wordt het de Minister (of beter gezegd: de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, RVO) verweten dat zij de melkveehouders op het verkeerde spoor heeft gezet. In dit artikel wordt de uitspraak nader toegelicht.
Beperkte bewegingsvrijheid bestuursrechter
De bestuursrechter maakt allereerst duidelijk dat zijn rol beperkt is. Het is de wetgever en niet de rechter die politieke afwegingen maakt en wetten opstelt. Het is vervolgens de taak van de rechter om te controleren of de wet juist wordt toegepast.
In dit geval heeft de wetgever er uitdrukkelijk voor gekozen om melkveehouders die investeringen hebben gedaan, maar die daarvan niet kunnen profiteren door de invoering van het stelsel van fosfaatrechten (kortom, de zogenaamde investeerders) niet aan te merken als knelgeval. Daarbij is de wetgever er van uitgegaan, zo overweegt de bestuursrechter, dat deze melkveehouders zich altijd nog zouden kunnen beroepen op schending van hun eigendomsrecht doordat zij buitensporig hard geraakt worden als gevolg van de vaststelling van fosfaatrechten. De bestuursrechter concludeert vervolgens dat de Minister de lat zeer hoog legt en in (nagenoeg) geen enkel geval aanneemt dat er sprake is van een buitensporige last.
De taak van de bestuursrechter komt er op neer dat in de veel beroepsprocedures beoordeeld moet worden of, hoewel de wet juist is toegepast, tóch sprake is van strijd met het eigendomsrecht. Het spreekt voor zich dat de bestuursrechter daartoe niet te snel zal mogen overgaan, anders wordt afbreuk gedaan aan de taak en positie van de wetgever.
De last
De bestuursrechter legt vervolgens uit wat de last nu eigenlijk precies inhoudt. De last bestaat in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat de individuele melkveehouder als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande dan wel aantoonbare voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. Deze last is ontstaan op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel in werking is getreden en het aantal fosfaatrechten voor iedere melkveehouder werd vastgesteld. In geld uitgedrukt gaat het om het tekort aan fosfaatrechten vermenigvuldigd met de openingskoers (dus blijkbaar de prijs van fosfaatrechten per 1 januari 2018) per kg.
Is de last buitensporig?
Bij de beoordeling of de last in het individuele geval buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risicos inherent zijn. De rechter hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risicos draagt.
Daarop kan alleen een uitzondering (en dus een buitensporige last) aangenomen worden indien de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden navolgbaar (wat, naar moet worden aangenomen, zoveel betekent als: logisch en begrijpelijk) is. Of dat het geval is, moet beoordeeld worden aan de hand van onder meer:
Onjuist beoordelingskader
De rechter verwijt vervolgens de Minister dat de melkveehouders op het verkeerde been zijn gezet. RVO eiste namelijk o.a. een rapport van de bank met verschillende begrotingsscenarios en een accountantsverklaring. Kort gezegd moest uit die stukken blijken dat het fosfaatrechtenstelsel zou leiden tot discontinuďteit van het bedrijf. Alleen dan kon sprake zijn van een buitensporige last.
Volgens de rechter komt aan die financiële rapportages slechts beperkte waarde toe. De Minister legt teveel nadruk op de bedrijfscontinuďteit en houdt te weinig rekening met andere van belang zijnde factoren. Het is niet zo dat alleen sprake kan zijn van een buitensporige last als de bedrijfscontinuďteit op het spel staat, zoals de Minister bepleit.
Dat betekent dat de financiële rapportages, overgelegd door de melkveehouders op aandringen van de Minister, uitgaan van een verkeerde maatstaf bij de vraag of sprake is van een buitensporige last. De financiële rapportage (en dan m.n. het scenario op basis van het aantal toegekende fosfaatrechten) biedt slechts enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. Niet meer en niet minder.
De melkveehouder is hierdoor op het verkeerde been gezet en bovendien op kosten gejaagd. Dit heeft ertoe geleid dat de focus van zowel RVO als de boer tijdens de bezwaar- en beroepsprocedure op het verkeerde punt lag, terwijl de rechter van een ander toetsingskader uitging. Dit zal hebben geleid tot een weinig efficiënte procesvoering. Het was beter geweest om de tijd, geld en energie te steken in punten die er wel toe doen en relevant zijn bij de beoordeling van de rechter. In zoverre is het dan ook onbegrijpelijk dat deze uitspraak nu pas volgt.
Meer weten? Neem contact op met Charles van Mierlo of Annemijn Dijkstra van onze vestiging in Zwolle. Zij zijn bereikbaar via het telefoonnummer 088 888 66 50 of per e-mail: zwolle@gvk-advocaten.nl.
